“在中國擁有同時進行互相重疊的政策實驗傳統，因此假如未來碳排放市場和碳稅試點在中國的同時出現不足為奇。” 哈佛大學中國項目主任Chris P.Nielsen對21世紀經濟報道記者分析。
Chris P.Nielsen認為，推行碳稅似乎是最簡單也最直接的碳定價方式。新的稅收收入可用于彌補國家稅收中比例不協調的部分或者減少那些扭曲經濟模式的現有稅項。從政治角度上，碳稅能被國際社會很快接受。即使有些國家由于政治因素而導致碳稅政策不可實施，也會對此心生羨慕。
然而包括在國內有許多質疑，擔心政府是否具有通過法律，將二氧化碳這個看不見摸不著的氣體變成有價格的商品，從而構建有效市場的能力。
“這意味著更多的財產權的建立，即使是在最成熟的市場經濟體中，這樣的嘗試都是一大挑戰。” Chris P. Nielsen表示。
Chris P. Nielsen長期關注中國的環境和氣候變化問題，與人合著《中國更清澈的天空：協調空氣質量、氣候和經濟目標的關系》（Clearer Skies over China：Reconciling Air Quality， Climate， and Economic Goals）和《清潔的空氣：中國空氣污染的健康和經濟損失》（Clearing the Air ：The Health and Economic Damages of Air Pollution in China）。
碳稅和碳交易誰更優？
《21世紀》：在碳減排的工具選擇上，中國的政府不同主管部門對采取碳稅或者碳交易有著不同的考慮，那么您看待這兩種不同的減排工具？
NIELSEN：至少從理論上講，最直接的碳排放控制方法就是定價。其原理很簡單，就是對碳排放活動，特別是化石燃料燃燒，引進經濟的反激勵作用，從而鼓勵低碳排放。
政策上也將實行更高的經濟懲罰手段，如果排放強度太高。比如燃燒的煤炭產生相當于天然氣大約兩倍多的單位能源CO2排放量。
最早的交易系統是美國1990年的二氧化硫排污權交易。這個系統非常成功，也激勵很多人去思考如何通過交易對污染收費。所以在遇到控制碳排放問題時，人們馬上就想到通過交易的方式來控制。歐洲的碳排放權交易系統是《京都議定書》之后的第一個交易系統。這個系統借鑒了美國的二氧化硫排污權交易體系，但是主要限于發電企業，而不是所有排放二氧化碳的企業都被包括進來。
碳稅可以說是另一種交易系統，這個系統包含社會上所有排放者，所有的配額都是收費的。
關于配額的分配有很多爭議。在歐洲和中國的碳交易系統，一開始免費給企業一些配額，因為有些人覺得如果一開始就收費，會給企業一個很大的負擔。所以在設計碳稅時，必須考慮是否會提高企業的稅收負擔。特別是會嚴重影響到高耗能的企業，所以碳稅在美國也是有很大的爭議。
不過我認為，碳稅是一種可以簡單的對所有人定價的方式。比如我們對煤炭征稅，那就意味著買煤的人都必須付一個更高的價格。在我看來，這在行政程序上更簡便。世界上賣油的企業就那么幾家，中國生產煤的煤礦企業也不是很多，所以政府征稅會很容易。而在一個交易系統中，會有成千上萬的排放者。所以我覺得碳交易在運行上會非常復雜。如果對所有排放收費，碳交易和碳稅在一定程度上是一回事。
《21世紀》：無論是在中國還是在美國，一說到增稅，總是激起民眾的反對，開征碳稅并不容易。
NIELSEN：一個人對碳稅的第一反應是：“哦，又多了一個稅。交的稅更多了。”但是實際包括我在內的很多支持碳稅的人的觀點，并不是要增加總的稅負，而是對碳收稅的同時，減低其他的稅收。從邏輯上來講，讓整個稅收系統變得更有效率。這可能很難被公眾理解，但是這點在碳稅中十分重要。
我覺得中國政府在決策時受到了國際上對碳稅和碳交易討論的影響。我們覺得碳稅更易于實施，更容易通過模型得到評估。
美國經驗在中國水土不服
《21世紀》：為什么美國成功地開展了二氧化硫排污權交易卻沒有開展碳交易？
NIELSEN：二氧化硫排污權交易能相對來說成功的原因，我覺得首先是政治的原因。
二氧化硫排污權交易開展的背景是在當時共和黨執政時期，而共和黨支持用市場手段進行環境保護，所以才采用了交易的手段。二氧化硫排污權交易相當于共和黨對民主黨的一種妥協。因為民主黨非常支持環境保護，而共和黨喜歡市場手段。二氧化硫排污權交易系統就是這種情況下的產物。而在15年后的今天，當我們提到是不是要開展碳交易？由于碳交易牽涉到許許多多的行業，共和黨認為對碳排放收費會強烈地傷害美國經濟。碳排放牽扯到整個化石燃料相關產業，相對來說二氧化硫的影響就小了很多。
其次，二氧化硫排污權交易成功還有一個原因，關鍵在于不是引進了先進的設備，而是政府放松了對鐵路的管制，使含硫低的煤炭可以便宜的運往美國各地。這些事發生在上個世紀90年代，有效地減少了二氧化硫的排放。但是美國現在仍然在考慮進一步降低二氧化硫的排放，這時二氧化硫排污權交易恐怕就不能起到明顯的作用了，因為這時電力行業幾乎所有企業的二氧化硫排放水平已經很低了，未來只能得靠更加嚴格的法律管制。
至于說，為什么美國開展了二氧化硫排污權交易了，而沒有開展碳交易？一個重要的原因是，二氧化硫的危害在所有人看來都是毋庸置疑的，大家也很容易被說服去提出政策來限制它。但是二氧化碳排放的危害就充滿的爭議。二氧化碳的影響還主要是存在于未來。所以很難說服人們去限制碳排放。
《21世紀》：中國從上個世紀九十年代就開始移植美國的二氧化硫排污權交易經驗，并未成功。您認為原因何在？
NIELSEN：二氧化硫排污權交易體系是十分復雜的，政府必須有很強的監督能力，比如你必須監督所有燒煤的企業。但是美國和中國有很不同的一點就是，美國的煤炭使用集中在大型的發電廠，大概是80%的煤炭用于發電廠。但是在中國，只有50%的煤炭用于發電廠，此外，煤炭用于許許多多的工業部門，甚至家庭也會燃煤。
所以，我們看到，在美國燃煤企業都是大型企業，他們有經濟能力去雇傭專家來幫助他們進行二氧化硫交易。但是在中國有太多的小企業，他們在交易中很難表現得很好。所以在中國想建立一個覆蓋全部產業的二氧化硫交易市場是很難的。如果把交易主體僅僅限于電力企業，或許是可以的。
中國需要防止碳泄漏
《21世紀》：中國現在開展了五市二省的碳交易試點，碳交易平臺都是區域性的，那么您認為未來是否有可能將之變成全國性市場呢？
NIELSEN：我覺得中國的一個優點就是能從試點學到經驗。讓每個城市有自己獨特的計劃，然后在實踐中決定哪個才是最好的方式。比如不同的分配排放配額的方式或是覆蓋不同的產業。我覺得這些都是很好的想法。企業不會因此受到很大的傷害。
將區域性的實踐擴展到整個國家時，會遇到的最大困難可能是碳泄漏（Leakage）。以歐盟為例，在碳交易中歐盟的碳排放可能下降了，但是俄羅斯的碳排放卻上升了（因為歐盟內的產業更多的從俄羅斯進口高碳產品而不自己生產，抑或是將高污染產業的生產部門移到國外）。結果就是世界上總的碳排放沒有變化，只是改變了排放地。我們希望上海的碳排放能夠下降，但不是以蘇州的碳排放上升為代價。
同時，在美國的概念叫做cap and trade限制和交易。在中國叫碳交易carbon trading。我覺得cap在整個體系中有最重要的地位。只有明確了總量的限制，才能談到給企業分配多少的配額，才能激勵企業去尋找更清潔的技術和生產方式。在中國我覺得cap并不是那么明確。因為在中國cap和高耗能產業掛鉤，又和GDP相關聯，這導致真正實施中一個不明確的cap，會讓碳的價格非常不明確，不能反映和減排效果的關聯問題。
|
