“從目前的市場情況觀察，由全民承擔(dān)環(huán)境成本，而一小部分生產(chǎn)者獲利是不合理的。”中投顧問環(huán)保行業(yè)研究員盤雨宏對《中國能源報(bào)》記者坦言，“盡管實(shí)施脫硝電價(jià)的補(bǔ)貼有助于調(diào)動(dòng)市場積極性，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的高效推進(jìn)。”
隨著號(hào)稱“世界最嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)”的《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱新標(biāo)準(zhǔn)）即將頒布，被認(rèn)為是重要杠桿工具的脫硝電價(jià)補(bǔ)貼政策也在制定中。而根據(jù)環(huán)保部總量司大氣處處長吳險(xiǎn)峰的說法，脫硝補(bǔ)貼“不會(huì)高于1.5分/千瓦時(shí)的脫硫補(bǔ)貼”。
2007年國家發(fā)改委頒布《燃煤發(fā)電機(jī)組脫硫電價(jià)及脫硫設(shè)施運(yùn)行管理辦法》，對完成脫硫改造的火電廠上網(wǎng)電力實(shí)施每度1.5分的補(bǔ)貼。對于補(bǔ)貼資金的來源，該辦法中的第六條規(guī)定：“2004年以前投產(chǎn)的燃煤機(jī)組執(zhí)行脫硫加價(jià)后電網(wǎng)企業(yè)增加的購電成本，通過調(diào)整終端用戶銷售電價(jià)解決。”若不出意外，即將出臺(tái)的脫硝電價(jià)補(bǔ)貼的資金來源估計(jì)最終也會(huì)均攤到每個(gè)用戶身上。
一獎(jiǎng)一罰，殊途同歸
“對于環(huán)境治理，目前有兩種思路：一種是鼓勵(lì)性機(jī)制，比如說目前我國的補(bǔ)貼電價(jià)政策；另外一種是懲罰機(jī)制，就是收取環(huán)境稅以及污染費(fèi)等。盡管兩種思路性質(zhì)不同，但是目的都是一樣的，都是要減少環(huán)境污染。”中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長馬中對《中國能源報(bào)》記者解釋說，“但是機(jī)制好壞與否，不能只看最終效果，還要講究效率。”
由于我國以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)，火電廠的煙氣排放成為了大氣污染物的主要來源。為了應(yīng)對日益惡化的環(huán)境，國家提出“十一五”期間SO2的排放量在2005年的基礎(chǔ)上消減10%的目標(biāo)。
為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，國家對火電廠實(shí)施強(qiáng)制脫硫，制定了包括脫硫電價(jià)補(bǔ)貼等一系列政策，并且在2010年就提前完成了這一任務(wù)。而脫硫電價(jià)的制定被認(rèn)為是能取得這一成就的重要條件。所以在脫硝成為“十二五”的目標(biāo)之后，脫硝電價(jià)補(bǔ)貼政策也就呼之欲出。
“這種補(bǔ)貼政策對企業(yè)來說是一種鼓勵(lì)和刺激，尤其是在治理火電廠脫硫上效果明顯，通俗來說就是執(zhí)行簡單明了、而且見效快，所以國家更傾向于采用這種措施。”馬中表示，“相對而言，比如說懲罰機(jī)制中污染費(fèi)的收取，就會(huì)遇到很大阻力，執(zhí)行起來會(huì)非常困難。”
據(jù)了解，我國從1983年就開始收取排污費(fèi)，但是設(shè)定水平非常低，基本達(dá)不到補(bǔ)償治理環(huán)境污染的效果。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2003年排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)略有提高，卻依然達(dá)不到“排污費(fèi)應(yīng)該略高于企業(yè)污染物治理的邊際成本”這一環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)原理的基本要求。
據(jù)估算，目前我國大部分排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)僅為污染治理設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)成本的50%左右，某些項(xiàng)目甚至不到污染治理成本的10%。因此，企業(yè)寧可交納排污費(fèi)，不愿意花錢治理污染的現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)。
而“十一五”期間為配合SO2減排，國務(wù)院曾經(jīng)在2007年印發(fā)的《節(jié)能減排綜合性工作方案》中明確指出“按照補(bǔ)償治理成本原則，提高排污單位排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，將二氧化硫排污費(fèi)由目前的每公斤０．６３元分三年提高到每公斤１．２６元”， 但一直沒有出臺(tái)具體的排污費(fèi)征收細(xì)則。而“十一五”SO2減排目標(biāo)的提前完成，也導(dǎo)致了該政策最終再無下文。
“政策制定者有些時(shí)候更看重效果，所以，有一種簡單易行的方法，而且又不用自己負(fù)擔(dān)支出，選擇不言而喻。”馬中解釋道。
虧損電廠，無力承擔(dān)
“目前火電企業(yè)的生存境況堪憂，難以從企業(yè)利潤中劃出環(huán)保成本，所以采用收取排污費(fèi)等措施，也不是很現(xiàn)實(shí)。”盤雨宏說道，“由于當(dāng)前電力行業(yè)市場環(huán)境受限，火電廠不具備作為責(zé)任主體所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的能力，電力行業(yè)上下游市場雖然簡單，但是處在計(jì)劃電與市場煤中間非常尷尬的局面，機(jī)制并不通暢，極大地影響了電力行業(yè)環(huán)保工作的推進(jìn)。”
根據(jù)中電聯(lián)最新統(tǒng)計(jì)，上半年五大發(fā)電集團(tuán)電力業(yè)務(wù)合計(jì)虧損66.5億元，同比增虧50.9億元，對比1-5月份五大發(fā)電集團(tuán)火電業(yè)務(wù)合計(jì)虧損55.7億元，這意味著五大集團(tuán)在不到兩個(gè)月內(nèi)又虧損掉近11億元。而1-5月份，火電生產(chǎn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤總額僅75億元，同比下降52.4%。
然而，環(huán)保壓力依然不減。“十二五”期間，環(huán)保部明確新建火電項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)80%以上的脫硝效率。環(huán)保部預(yù)測，新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后，到2015年，全國需要新增煙氣脫硝容量8.17億千瓦，共需脫硝投資1950億元，2015年需運(yùn)行費(fèi)用612億元/年。
一方面是嚴(yán)重虧損，一方面是環(huán)保壓力。“我們火電廠處境很尷尬。”一位廣西火電廠人士無奈表示，“煤炭買不起，也買不到，在目前上網(wǎng)電價(jià)不變的情況下，越發(fā)越虧。我們也想環(huán)保，可是總要先能吃得上飯吧。”
特殊國情，特殊機(jī)制
“因?yàn)槲覈谝粋�(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期，所以環(huán)保政策的制定也具有過渡性。其實(shí)國際上的環(huán)保政策也都有一個(gè)過程。目前這些以鼓勵(lì)為主的補(bǔ)貼政策，在無法建立有效監(jiān)管機(jī)制的情況下，我認(rèn)為在推動(dòng)大氣污染治理方面還是有效的。”華北電力大學(xué)教授張粒子對《中國能源報(bào)》記者說。
盡管“誰污染、誰負(fù)責(zé)”是國際治理環(huán)境污染的基本原則，但是由于目前國內(nèi)電力市場還不完善，沒有形成有效市場機(jī)制。所以，采用這種“電廠污染、全民買單”的模式也是必然。國家能源局新能源和可再生能源司司長王俊就曾專門撰文指出，“對燃煤電廠的環(huán)保管理不是采用國際通行方式反而是增加設(shè)置一道行政審批程序，加價(jià)費(fèi)用每年數(shù)百億元，要由全體消費(fèi)者‘順價(jià)’買單。這樣的環(huán)保價(jià)格政策，由于加價(jià)與脫硫裝置運(yùn)行的可用率和實(shí)際排硫業(yè)績并無關(guān)聯(lián)，消費(fèi)者增加了支出，全社會(huì)卻難以收到減排實(shí)效。”
“所以，治理污染要講效率，那種不計(jì)成本的減排方法是不對的。”馬中強(qiáng)調(diào)說，“在健全的市場機(jī)制下，消費(fèi)者有選擇便宜清潔電的權(quán)利，可以選擇不為污染買單。但是在當(dāng)前的電力機(jī)制下，消費(fèi)者沒有選擇，只能被迫買單。”
盡管當(dāng)前國內(nèi)也有排污費(fèi)的收取，但是由于機(jī)制不完善，存在著執(zhí)行難的問題，所以導(dǎo)致該機(jī)制“名存實(shí)亡”。
“這種補(bǔ)貼政策不具有公平性，它降低了企業(yè)進(jìn)行環(huán)保的積極性，不能刺激企業(yè)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，沒有起到環(huán)保政策應(yīng)有的作用。”盤雨宏表示。
“更為重要的是，由于沒有懲罰機(jī)制的壓力，企業(yè)不會(huì)真正有動(dòng)力去主動(dòng)進(jìn)行技術(shù)改造，他們只會(huì)想方設(shè)法地獲取補(bǔ)貼，這會(huì)導(dǎo)致治理污染社會(huì)總成本的增加，同時(shí)治污效率非常低下。”馬中進(jìn)一步表示，“從總體來說，收取環(huán)境稅等機(jī)制更為有效，但是，市場機(jī)制是先決條件。所以，我們要想改變這種局面，必須首先在機(jī)制上有所突破，否則目的肯定無法實(shí)現(xiàn)。”
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