5月22日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部 、發(fā)改委 、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)，以下簡稱42號(hào)文)。意見提出，鼓勵(lì)在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域，采用政府和社會(huì)資本合作模式(即PPP)，吸引社會(huì)資本參與，并將推廣PPP與大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新列為“雙引擎”。
君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，國家對PPP模式賦予了極高的戰(zhàn)略地位，并為此出臺(tái)了各項(xiàng)政策，在政策保障、組織安排、部門利益協(xié)調(diào)方面做出的努力，都充分顯示出PPP模式當(dāng)仁不讓的“準(zhǔn)國策”地位。
16領(lǐng)域大力推廣PPP
42號(hào)文稱，為打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”，在改善民生中培育經(jīng)濟(jì)增長新動(dòng)力 ，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，大力推廣PPP模式。
上海市財(cái)政局金融處紀(jì)鑫華認(rèn)為，對于PPP的意義，突出增加了對于大眾創(chuàng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長的表述，PPP已超越在優(yōu)化公共服務(wù)供給和化解政府債務(wù)方面的意義，外延得到了很大拓展。
對于PPP的推廣領(lǐng)域，42號(hào)文列出了包括能源、交通運(yùn)輸、水利、教育及文化等16個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域。其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。
北京大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，指導(dǎo)意見與特許經(jīng)營管理辦法形成了“姊妹篇”，進(jìn)一步明確了特許經(jīng)營和PPP的關(guān)系，不是所有的PPP項(xiàng)目都會(huì)實(shí)行特許經(jīng)營制度，強(qiáng)調(diào)了政府主張的PPP的內(nèi)涵，表明財(cái)政部與發(fā)改委之間的意見越來越統(tǒng)一。
由于PPP納入到地方預(yù)算管理，財(cái)政部明確地方PPP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算支出比例不得超10%。這次42號(hào)文也進(jìn)一步明確，開展財(cái)政承受能力論證，統(tǒng)籌評估和控制項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，促進(jìn)中長期財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。
一直以來，地方推廣PPP對穩(wěn)增長和化解地方債務(wù)已成題中要義。42號(hào)文進(jìn)一步確立PPP推廣的目標(biāo)“減少地方政府性債務(wù)，在新建公共服務(wù)項(xiàng)目中，逐步增加使用政府和社會(huì)資本合作模式的比例。”
具體而言，要將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)。“大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，對符合要求的融資平臺(tái)可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目。嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過保底承諾等方式參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資。”PPP業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，此舉大大拓寬了部分優(yōu)質(zhì)省級平臺(tái)公司參與PPP的路徑。
打破低簽約率桎梏
此前，PPP項(xiàng)目雖然曾大量推出，但是真正簽約率并不高，部分地區(qū)只有10%左右，社會(huì)資本的觀望情緒較重。
對此，42號(hào)文明確，要進(jìn)一步落實(shí)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議的決定，具體出臺(tái)包括對PPP項(xiàng)目實(shí)施簡化審批，保障項(xiàng)目用地等扶持措施，鼓勵(lì)項(xiàng)目運(yùn)營主體利用資本市場直接融資等。
例如在財(cái)政金融安排上，中央財(cái)政將出資引導(dǎo)設(shè)立地方政府和社會(huì)資本合作融資支持基金，鼓勵(lì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢，引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)拓寬項(xiàng)目融資渠道。
君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)認(rèn)為，社會(huì)資本有“三怕”—怕陷阱、怕違約、怕反復(fù)，“通知鼓勵(lì)資本市場、開發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)與PPP模式的全面對接。而這樣一種對接一旦成功，則PPP模式的生命力將大為增強(qiáng)，創(chuàng)新的空間也將得到極大拓展。社會(huì)資本所擔(dān)心的政策性”反復(fù)“的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)因此而大幅減低。”
另外，42號(hào)文涉及最多項(xiàng)應(yīng)該是績效考核，全文總共有十余次之多。如“政府以運(yùn)營補(bǔ)貼等作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對價(jià)，以績效評價(jià)結(jié)果作為對價(jià)支付依據(jù)”。
劉世堅(jiān)表示，由此可見國家對PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出質(zhì)量的重視，此前多部委已有相關(guān)規(guī)定，績效評價(jià)與考核在PPP項(xiàng)目當(dāng)中的重要位置已經(jīng)不容置疑，“PPP項(xiàng)目里的績效評價(jià)已經(jīng)成為政府方的一把利劍，在PPP項(xiàng)目的全生命周期當(dāng)中如影隨形，并直接關(guān)系到項(xiàng)目對價(jià)、付費(fèi)和調(diào)價(jià)等重大邊界條件的落實(shí)及調(diào)整。”
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