| 2018年我國削減散煤使用量6100萬噸今年或達4500萬噸 |
| 來源：中國電力報 時間：2019/9/12 10:53:11 用手機瀏覽 |
2019年是北方實施冬季清潔取暖規劃的中間一年，散煤治理邁向深水區，治理難度越來越大。日前，第四屆中國散煤綜合治理大會在北京召開，會上發布了《中國散煤綜合治理調研報告2019》。報告指出，2018年我國共削減散煤使用量約6100萬噸，預計今年散煤削減量有望達到4500萬噸。報告分析了今年散煤治理的難點，并提出了具體措施與建議。
“因地制宜”原則重在落實
北方清潔取暖工作推進過程中，國家有關部門明確要以“因地制宜”為基本要求，各地區根據經濟發展水平、群眾承受能力、資源能源狀況等條件，科學選擇清潔取暖方式。據煤控研究項目組有關人士介紹，在基層實踐中，時間緊、任務重、考核辦法單一，項目實施迫不得已以完成任務為目的，清潔取暖脫離了“宜”字。為此，清潔取暖政策經歷了一個逐步調整的過程：從最初“一刀切”式的禁煤政策，到“清潔取暖”與“溫暖過冬”并重，從“宜電則電、宜氣則氣”到增加“宜煤則煤、宜熱則熱”，鼓勵可再生能源供熱。
近期，國家能源局發布《關于解決“煤改氣”“煤改電”等清潔供暖推進過程中有關問題的通知》（征求意見）指出，對仍需使用煤炭取暖的用戶，切實做好潔凈煤供應保障工作；對于偏遠山區等暫不能通過清潔供暖替代散燒煤供暖的，重點利用“潔凈煤+節能環保爐具”等方式替代散燒煤。“整體來看，‘潔凈煤+節能環保爐具’作為過渡性方案在政策層面逐步得到重視。”自然資源保護協會煤控分析師李雪玉表示，然而政策調整及時，落地卻有一定難度。
報告指出，政策規劃和實際情況差異帶來的項目落地難是基層政府在農村推廣清潔取暖面臨的最大難題。部分地方政府在制定規劃中，未經過深入調研與可行性論證，缺乏對清潔取暖的科學化規劃和技術路徑的指導，只是單純為完成上級下達的硬性任務，倉促出臺政策，政策和規劃內容往往與上級文件內容雷同。基層政府在選擇技術路線時沒有決策權，只能被動接受上級的規劃與設計，“政治任務”加之“環保壓力”下，技術路徑規定過于死板，考核辦法過于單一，導致“宜煤則煤”未發揮應有的作用，可再生能源供熱激勵和多能互補模式創新不足。
2019年，北方冬季清潔取暖試點進一步擴圍。報告建議，在地方實踐中，要統籌考慮資源保障、群眾可承受能力和本地發展的實際情況，以環境效益為中心，從供給、轉化、應用、監管四個側面考慮因地制宜和長遠規劃。在因地制宜選擇清潔取暖技術路線上下功夫，切實把“宜什么、宜多少、怎么宜”抓深入、搞細致，提出定性、定量的具體舉措，在實施過程中重視技術示范及評估，同時加強對受眾的宣傳教育，尤其要做好切實保障。
散煤復燒現象仍然存在
6月13日，生態環境部就2018～2019年秋冬季大氣污染綜合治理問題約談河北省保定、廊坊，河南省洛陽、安陽、濮陽，山西省晉中等六市政府，指出這些城市推進藍天保衛戰力度有所放松，大氣污染治理工作滯后。其中，廊坊和保定散煤復燒問題突出，保定在2018～2019年采暖季出現了清潔取暖補助資金籌集不到位、管理不規范，劃撥不及時的情況，影響了群眾用氣用電取暖的積極性，已完成清潔化替代的村莊散煤復燒比例高達36.1%。除約談的城市外，其他部分城市也存在散煤復燒現象。
記者從煤控研究項目組了解到，今年煤控研究項目組的地方合作伙伴開展了民用散煤治理的分析研究，覆蓋了河北、河南、山東和山西四個省份的八個城市。四省八市中有3個城市存在不同程度的散煤復燒，其中散煤復燒比例最高的可達23%。
據悉，散煤復燒受多方面因素影響。如局部地區、特定時段的清潔能源短供；受工期進度影響，改造項目在進入采暖季后尚未達到使用條件；居民的傳統觀念和取暖習慣難改變等。李雪玉認為，在諸多因素中，清潔取暖成本、實際支出水平與居民經濟承受能力之間的不平衡是關鍵。
報告分析，目前，在北方清潔取暖試點城市中，農村居民人均可支配收入范圍是1萬～1.8萬元。借鑒英國燃料貧困定義，合理的燃料支出占比大約是5%，按三口之家計算，農村居民戶均供暖費用可承受范圍是1500～2700元/年，而居民的普遍支出意愿不超過2000元。據李雪玉介紹，四省八市民用散煤分析報告參與此項調研的945戶“雙替代”居民中，32%的用戶實際支出（政府補貼后）超過了2000元，其中有30%的用戶實際支出在2000～5000元。從四省八市的清潔取暖滿意度調查來看，在參與此項調研的1775戶居民中，在當前的政府補貼前提下，2018～2019年度冬季取暖實際支出高于預期水平的用戶占比22%。
報告指出，若不考慮當前的價格補貼，農村居民清潔取暖支出將普遍高于其可承受能力。實地調研結果顯示，有相當一部分村民表示取消價格補貼后將無力承擔清潔采暖費用，存在返燒煤的可能。由于發展水平和經濟條件的區域性差異，對于經濟收入較低的地區，散煤復燒的可能性就更大。報告提出，解決散煤復燒的關鍵是破解經濟性難題，建筑節能是提效降本的第一步。
清潔取暖補貼不可持續
北方清潔取暖試點的中央補貼時效為3年，第一批12個城市試點的補貼將于2020年4月結束，優化現有補貼政策和保障后補貼時代散煤治理效果是當下面臨的迫切難題。據煤控研究項目組統計，2017～2018年，中央財政給予35個試點城市的獎補資金累計下達了199.2億元，地方財政獎補資金累計達555.09億元，用于“熱源側”的清潔取暖改造和“用戶側”的建筑能效提升兩方面。除了中央給予的直接補貼外，國家對“三北”地區供熱企業給予了一定的優惠政策。此外，多數試點城市針對“低保戶”“五保戶”、農村建檔立卡的貧困戶等低收入家庭給予了額外補助。
現有補貼政策取得了顯著呈現，但也存在不足之處。隨著補貼政策推進，中央和地方財政壓力較大，巨額補貼不可持續。此外，用戶的經濟承受能力存在差異，部分用戶仍然無法承擔清潔取暖支出。報告分析，現階段如何優化補貼政策、制定補貼的退出時間，探討試點期后的成本分攤機制是一項迫切的任務。
報告建議，中央財政補貼從按行政級別的補助標準轉變為按經濟水平分檔的固定產出補貼標準，補貼應向經濟困難地區傾斜。建立績效補貼機制，激勵地方政府建立清潔取暖長效機制，對于年度績效評價結果為“優秀”的城市給予額外的獎勵資金。
在企業補貼方面，建議對于技術經濟相對較好、商業模式較為成熟的供熱項目，改變直接補建設的補貼方式，采用貸款擔保支持、財政貼息、稅收優惠、擴大市場規模等方式給予支持；對于農村尚處于商業模式建立初期的項目，可將財政資金通過銀行給予部分建設補貼，更多部分則給予貸款支持。考慮現階段企業的現實壓力，建議政府設立研發補貼，鼓勵企業技術創新，大力發展清潔能源產業投資基金，盡快設立綠色發展基金，并下設清潔能源子基金，用于地方清潔取暖項目的低息貸款、融資擔保、股權投資等，重點支持民營企業。
在居民補貼方面，建立收入水平差異化的補貼標準，同時對農村分散供養特困人員、低保戶、貧困殘疾人家庭和建檔立卡貧困戶等四類重點對象，直接給予最高補貼標準；建立技術差異化的補貼標準，立足于中長期的發展規劃，結合不同清潔取暖技術的經濟性和商業成熟度制定差異化的補貼標準，提高目標技術的應用比例。
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