中國節能產業網訊 日前，中國行政學院舉辦了第一期低碳城市規劃與建設專題研討班。期間，來自３５個省區市有關地級市（地、州、盟）的政府市長（專員、州長、盟長），就“低碳約束下的地方經濟發展”問題展開了熱烈的討論。研討中學員認為，發展低碳經濟做好節能減排，既是義務也是責任。但是，在實踐過程中，他們卻面臨加快地方經濟發展與低碳轉型的雙重壓力。
當前，中國正處于工業化、城市化加速發展階段，經濟高速增長必然帶來溫室氣體排放的迅猛增長。地方政府面臨著加快經濟發展與低碳轉型的兩難選擇。具體表現在以下幾個方面：
１．資源型城市、老工業基地、重化工業占比較大的地區，低碳轉型困難高于全國。大部分資源型城市，既是老工業基地，又是重化工業特別是煤電產業占比較大的城市，如邯鄲市、徐州市、榆林市、阿勒泰、海西州等地區，煤炭消費量占一次能源消費總量的８０％。“十一五”以來，雖然單位ＧＤＰ能耗年年顯著下降，但由于底子差，基數大，時有反彈。這種以煤為主的能源消費結構，是低碳轉型的主要障礙。
２．欠發達地區存在“低發展水平下的低碳排放基數制約”的矛盾。目前，阿勒泰、滁州等一些欠發達地區，總體碳排放水平低于全國水平，在低基數基礎上還要持續降低能耗比，是困擾這類地區建設低碳城市的突出問題。如滁州市人均能耗只有全國的４４％；單位ＧＤＰ能耗只是全國平均水平的８８％。從數據上看，滁州好像已經是一個低碳城市。但深入分析，滁州碳排放水平低的原因，主要是經濟不發達，消耗能源少的農業占ＧＤＰ比重達２３．３％。在這樣的低基數基礎上還要持續降低能耗比，對滁州這樣正處于工業化加快推進階段的地區，無疑是一個挑戰。
３．發展低碳經濟的政策手段單一。“十一五”期間，中國實現降低單位ＧＤＰ能耗２０％的目標，主要依靠的是行政手段，即減排壓力主要依靠指標的層層分解來約束地方政府和企業。由于激勵約束機制不健全，“獎勵少、懲罰多”，加之低碳技術的改造和應用成本較高，不少中小企業缺乏發展低碳經濟的內在動力。大型企業尤其是壟斷企業憑借其壟斷地位就能獲得超額利潤，能源環境成本的約束作用弱化，發展低碳經濟的外部壓力不足，導致高能耗、高排放、高污染的現象仍然普遍存在。
４．現有的財稅體制不適應低碳轉型。３５位市長幾乎一致認為，在分稅制下，地方不發展經濟就沒有稅收，就保不了穩定，也保不了就業；而在短時間內大幅壓低能耗排放，必然會制約地方經濟發展，影響地方財稅增收。中央與地方財權事權不統一、不匹配，不適應低碳轉型。尤其是一些老工業城市反映，由于歷史原因，老工業城市多為貢獻型財政體制，上交國家多，地方留成少，長此以往，造成地方“轉方式，調結構”的財力支撐條件不足。以淄博市為例，２００９年全市完成境內稅收２６０億元，其中留歸地方的只有７４．６６億元，僅占２８．７２％。境內特大型國有企業齊魯石化公司２００９年納稅總額達７５．８２億元，而地方分成部分只有４．２５億元，但同期齊魯石化公司的ＳＯ２和ＣＯＤ排放分別占到全市工業排放總量的２７％和１０％，這兩者之間顯然是極其不相稱的。
５．低碳城市建設缺乏“資金支撐和技術支撐”。從資金成本看，“十一五”期間，中國降低碳排放成本大約９４元／噸，這與我國出售ＣＤＭ的價格相當。如果“十二五”時期，我國降低碳排放的成本也按此水平匡算，全國可能需要上萬億元的資金才能夠達到降低單位ＧＤＰ碳排放強度４０％—４５％的目標。顯然，資金是低碳城市改造的主要約束因素。從技術條件看，目前國內企業尚不具備對低碳技術設計、規劃及整個產業鏈的實現能力。近年來，盡管相繼出臺了一些鼓勵節能和低碳技術研發的優惠政策，但各地區低碳技術研發和推廣能力遠遠不能適應形勢發展的需要，多數核心技術需要進口，這在很大程度上制約了地方發展低碳經濟。
６．低碳經濟缺少具體明確的政策法規支撐。目前我國較為完善的低碳城市標準是２０１０年３月１９日中國社科院公布的《評估低碳城市新標準體系》，但這只是倡導性的體系。現行《環境保護法》是１９７９年制定的，最近一次修訂是１９８９年。２１年過去了，全國環保事業發展一日千里，而立法卻原地踏步，形同虛設。全國人大曾在２００２—２００８年間，不斷建議修改《環境保護法》，但是始終未達成一致意見。由于全國沒有專門的法律法規，也沒有相應的保障機制，作為承擔發展低碳經濟任務的主要部門（如發展改革部門、環保部門、工信部門等），面對企業鉆空子、違法成本低的情況，無所適從。如果強行采取行政手段，又造成政府與企業甚至與老百姓的利益沖突，陷入“政府有壓力，企業沒壓力”的尷尬局面。
（作者單位：國家行政學院經濟學部）
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