PPP（Public-Private-Partnership）模式，中文直譯為公私合營或公私合作模式，發(fā)源于20世紀(jì)90年代的英國，泛指政府部門與社會資本之間的一種合作經(jīng)營模式，在我國一般表述為政府和社會資本合作模式。在合理有效的PPP模式下，政府部門與社會資本之間基于一系列協(xié)議安排，構(gòu)建一種平等合作的伙伴關(guān)系，以風(fēng)險分擔(dān)、利益共享為原則，在一個相對較長并且穩(wěn)定的合作期限內(nèi)，發(fā)揮公私雙方各自的資源優(yōu)勢，以更加經(jīng)濟(jì)、富有效率的方式完成特定公共產(chǎn)品或服務(wù)的制造與供應(yīng)。
在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”、全面深化改革穩(wěn)步推進(jìn)的背景下，以基礎(chǔ)設(shè)施為代表的公共產(chǎn)品不斷增長的需求和受到約束的供給能力之間的缺口不斷擴(kuò)大，這一全新特征將深刻改變我國基礎(chǔ)設(shè)施供給的基本模式。舊有的完全由政府主導(dǎo)的基建投融資模式面臨改革，政府和社會資本合作（PPP）的模式成為我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的重要方向。自黨的十八屆三中全會提出了“讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用”的指導(dǎo)精神以來，PPP模式在我國國內(nèi)迅速普及，財政部、發(fā)改委等中央部委陸續(xù)出臺了相應(yīng)的PPP指導(dǎo)意見和政策指引，但地方政府在PPP項目的實際推廣、落地的過程中，還存在一些問題。
首先，政府對PPP模式的實質(zhì)理解不足。由于國發(fā)[2014]43號文等相應(yīng)文件的出臺，限制了地方政府通過融資平臺融資，不少地方政府簡單地將PPP模式的推廣與地方“債務(wù)危機(jī)”掛鉤，誤將PPP模式當(dāng)作解決地方政府融資問題的主要渠道，忽略了“提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率”才是推廣PPP模式的根本目的。2015年5月17日，財政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示“要正確認(rèn)識并且使用好政府和社會資本合作（PPP）模式，不能將其簡單地等同于新的融資渠道和融資方式。各級政府應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識推廣PPP模式的重要意義，其根本目的是引進(jìn)社會資本，加強(qiáng)和改善公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的質(zhì)量”。如果地方政府僅僅把PPP模式當(dāng)作化解地方債務(wù)、解決地方債風(fēng)險的救命稻草，那么，很可能出現(xiàn)兩種結(jié)果：一是沒有社會資本愿意參與進(jìn)來，PPP模式成為一種擺設(shè)；二是成為政府融資平臺的翻版。
其次，政府對PPP項目的識別和風(fēng)險控制存在缺陷。雖然PPP模式自從提出以來就備受關(guān)注，但各地實踐還普遍處于比較淺顯的階段，對于PPP模式的認(rèn)識和理解并不深入。現(xiàn)在地方上大部分PPP項目的推廣主要來自行業(yè)主管部門的建議。同時，由于PPP項目的各參與方對于如何科學(xué)地設(shè)計PPP模式存在認(rèn)識或理解上的偏差，導(dǎo)致在實際操作過程中針對PPP模式中最關(guān)鍵的操作因素：如“項目的風(fēng)險分配方式”、“項目的收費(fèi)定價調(diào)整機(jī)制”、“PPP項目的保底量”、“公共產(chǎn)品和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)”、“項目模式創(chuàng)新機(jī)制”以及“項目的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計”等缺乏正確引導(dǎo)。
此外，市場對法律政策和政府履約的連續(xù)性、穩(wěn)定性方面的擔(dān)憂也是制約PPP項目落地的一大阻礙。市場對政策法律變化、政府換屆及政府履約方面風(fēng)險的擔(dān)憂，主要源于PPP項目的長期性和政府在契約簽訂及履行方面存在的問題。
筆者建議，為了保障PPP項目的順利落地和效果的發(fā)揮，政府應(yīng)首先加強(qiáng)對PPP政策的解讀和學(xué)習(xí)，提高和統(tǒng)一認(rèn)識，從根本上理解PPP的內(nèi)涵，把握PPP模式的實質(zhì)，為“做真正的PPP，做規(guī)范的PPP”打好理論基礎(chǔ)。其次，應(yīng)加快政府體制機(jī)制改革，轉(zhuǎn)變政府思維，以開放、公平的態(tài)度對待社會資本。最后，應(yīng)重視PPP示范項目的示范作用，總結(jié)項目的經(jīng)驗和教訓(xùn)，在具體操作中探索、領(lǐng)會、學(xué)習(xí)和總結(jié)PPP模式運(yùn)作的相關(guān)經(jīng)驗。
綜上所述，PPP模式更多的是一種管理模式、思維方式、思路渠道，而不是解決某一具體問題的手段。即便要解決具體問題，也必須是建立在政府科學(xué)的管理模式和正確的管理思維基礎(chǔ)之上。政府對PPP模式的出發(fā)點和立足點要不走偏，不要有太多私心，要將眼前利益與長遠(yuǎn)利益、自身利益與其他方面利益有機(jī)結(jié)合起來。PPP模式推廣的意義，更多的應(yīng)當(dāng)是推動地方政府管理理念的創(chuàng)新，將其從具體事務(wù)中抽身出來，推動市場化進(jìn)程的加快和政府與市場關(guān)系的理順。因此，地方政府在本輪PPP熱潮中，一定要用市場眼光對待PPP，用市場手段推行PPP，從而真正實現(xiàn)政府管理理念、管理思維和管理思路的創(chuàng)新。
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