實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革，是黨的十八屆五中全會做出的一項重大決策部署。2016年9月，中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）。此次垂管改革是自上而下的推進，實施方案的頂層設計主要在省級黨委和政府，市縣兩級黨委、政府及其相關部門怎么辦？怎么做？選取幾個問題，談點個人的看法。
推進環保責任清單落實是環保垂管改革成功的基石
《意見》把“強化地方黨委和政府及其相關部門的環境保護責任”列在推進改革的第一位，凸顯環境保護責任的重要性和緊迫性。且《意見》在中央文件層面首次提出制定并落實環境保護“責任清單”，用清單的方式來固化責任、細化責任。
1、要厘清黨委和政府的主體責任與相關部門的工作職責定位差異，制定“三大類、若干小類”責任清單，落實好地方黨委和政府對生態環境負總責的要求。
第一大類是地方黨委和政府及其主要領導的責任清單。包括黨委責任清單、政府責任清單、黨委主要領導責任清單、政府主要領導責任清單，體現負總責、主體責任和主要責任。
第二大類是地方黨委和政府相關部門的責任清單。凡是涉及生態文明建設和綠色發展、環境保護的黨委部門和政府部門都要承擔與職能相對應的責任，每個部門都制定自己責任范圍的責任清單，體現“管發展必須管環保、管生產必須管環保”的直接責任。
第三大類是地方環保部門的責任清單。體現環保部門統一監督管理責任。
2、要全覆蓋與抓關鍵相結合，對《意見》中點了名的差距較大的污染防治工作重點抓、抓重點。
《意見》指出，“明確各相關部門在工業污染防治、農業污染防治、城鄉污水垃圾處理、國土資源開發環境保護、機動車船污染防治、自然生態保護等方面的環境保護責任，按職責開展監督管理”。對上述6類污染防治問題，要細分責任，認真落實到相關部門的責任清單中去，抓實抓細抓好，取得階段性成果。
3要同步建立和完善相關監督考核和獎懲制度，推動責任清單落地落實。
責任清單是從權力清單引申出來的，同時又是考核的憑據和獎懲的依據。因此，一張責任清單同時又是一張考核清單、獎懲清單、追責清單。做好責任落實情況考核評價，就要借助于中央和各省已經建立和正在建立完善的4個方面制度。
一是中央環保督察。督察的對象主要是各省級黨委、政府，及其有關部門，并且下沉到部分地市級黨委和政府。
二是省級環保監察。省級環保監察主要針對市州和部分生態功能地位重要、環境保護任務繁重或環境問題相對突出的縣市區黨委和政府及有關部門。此次垂改任務中有關環境監察職能上收，由省環保廳統一行使，監察的范圍和內容主要是市縣兩級政府及相關部門對環保政策的執行情況，一崗雙責的落實情況和環境質量責任落實情況。
三是生態環境保護目標責任制。《意見》明確“地方各級黨委和政府將相關部門環境保護履職盡責情況納入年度部門績效考核”。雖然現在有考核，但考核權重不夠，考核結果運用偏軟，沒起到較好的作用。從2016年上半年中央環保督察公布的情況看，多個被督察的省都存在類似情況，其中河南省的年度考核方案中，“生態環境和可持續發展能力”這一項對發達區鄭州權重占18％、非發達區權重占16％，受到通報批評。
四是 “一票否決制”。保護環境是國家的基本國策，國務院《關于加強環境保護重點工作的意見》第十六條規定，地方各級人民政府要切實把環境保護放在全局工作的突出位置，列入重要議事日程，明確目標任務，完善政策措施，組織實施國家重點環保工程。制定生態文明建設的目標指標體系，納入地方各級人民政府績效考核，考核結果作為領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容，作為干部選拔任用、管理監督的重要依據，實行環境保護一票否決制。環保“一票否決制”在當前仍具有較強的政策性和現實性，與干部考核等人事制度密切相關。其實際運行效果主要取決于地方黨委、政府的決心和力度，取決于考核目標、措施、評價指標的科學性，取決于環保部門與紀檢部門的聯動機制。
總之，垂直管理制度改革不單單是對環保機構的垂直管理，而是對“條”“塊”關系的重新界定。首先必須明確和強化的是地方黨委和政府及相關部門的環保責任。這也是本次垂直管理制度改革最鮮明的特征，是此次改革的一項基礎性制度安排，是垂管實施方案中最重要、最不可缺少的一部分。做好了這項工作，環保體制的根就扎穩了，環境治理現代化的基石就牢固了，環境質量改善的目標就有望早日實現。
構建大環保格局是環保工作高效運行的重要支柱
以縣級為例，垂管改革后，縣級環保部門成為市級環保部門的分局，其人財物全部上收到市級，不再成為縣級政府的組成部門或工作部門。那么，縣級環保部門又如何處理與縣級政府的關系？如何開展工作、履行環保責任？《意見》做了很多針對性的配套安排，其中特別強調要建立健全議事協調機制。
現在各地設立的議事協調機構名稱不一，有的叫環委會，有的叫環保聯席會。由于職責不清、關系沒理順，一年到頭都不開一次會、議一次事。個別地方應景式地一年開一次會，徒有虛名。現在《意見》將同級環保部門設為環境保護議事協調機制的辦事機構，承擔具體工作。個人認為，必須強化這一機制的建設，由地方黨委政府牽頭，黨委或政府主要領導擔任環委會主任，相關部門主要負責人為委員，環保局長為委員會辦公室主任。同時要制定一整套運行機制，以責任清單為依托，仿效全國政協的“雙周協商”機制，構建定期會商制度，每年解決一些突出的環境問題；以環委會的名議定期或不定期開展督查督辦；以當地環保部門為依托，做大做強做實環委會辦公室，明確職責，強化手段，賦予查處權、考核權、獎懲建議權等，代表環委會行使統籌協調職能，以環委會的名義開展環境保護工作。
建立統籌管理的執法和監測機構是環保能力建設現代化的重要抓手
1、必須弄清垂管改革中環保四大事權的劃分和設置。
《意見》第三大部分“調整地方環境保護管理體制”，明確了環境管理、環境監測、環境執法、環境監察四大事權應在省級統一的基礎上分開設置，這也是此次垂管改革對環境保護內部管理體制改革的一個最顯著的特點。其中，在管理事權方面，將縣環保局現有的環保許可等職能上交市環保局，在市局授權范圍內承擔部分環保許可具體工作。在監測事權方面，將省級和市縣的生態環境質量監測、調查評價和考核工作由省環保廳統一負責，市監測站調整為省廳駐市監測機構，人財物由省廳直管。在執法事權方面，將環境執法重心向市縣下移，把縣局調整為市局的派出機構，由市局直管；市局統一管理、統一指揮本行政區域內縣級執法力量；縣局強化現場環境執法，實施現場檢查、行政處罰、行政強制。在監察事權方面，將市縣兩級環保局的環境監察與執法事權分開，監察職能上收，由省廳統一行使，通過向市或跨市區域派駐等形式實施環境監察，監察結果由省廳向省委省政府報告。
2、健全條塊結合、權責分明的內部管理體制。
根據《意見》第七條、第八條第一款和第十條第二款的規定，可在省級層面設置按片區塊狀為主的監察和監測體制。如湖南省擬設立湘南片區、湘中片區、湘西片區、洞庭洞片區、長株潭片區的監察分局和監測分站，由省廳統一管理，統一調度，人員由省廳和片區內環保局抽調組成，機構級別、職能、領導職數、內設機構等納入省廳統一的機構編制“三定”方案中去，確保環境質量考核的科學性和準確性，確保“督政”的時效性和權威性。根據《意見》第九條和第十三條第三款的要求和中央最近部署的全面推進河長制的要求，在市級層面設置以水系流域條狀為主的執法體制。如湖南省郴州市擬設立以資興、桂東、汝城、宜章為主的東江湖執法隊，以資興、蘇仙、北湖、永興、安仁為主的耒水流域執法隊，以臨武、北湖、宜章為主的武水流域執法隊，以臨武、嘉禾、桂陽為主的舂陵江流域執法隊，整合市縣兩級執法力量，取消縣級執法大隊，由市局統一管理、統一調度，機構編制由市委明確。同時，為配合現場執法的需要，撤銷縣級監測站，組建以上述流域為主的4個中心站。力爭3至5年內，按照國家標準化建設要求，從人財物三方面入手，集中資源、集中力量，以市級站的標準，重建流域中心站。
3、在當地黨委政府的直接領導下，精心謀劃、精準施策，做好環保四大事權落地生根。
市縣兩級黨委和政府要切實解決改革過程中出現的問題，確保改革工作順利開展，環保工作有序推進。環保部門要細心調研，精心設計改革實施方案，多向黨委政府匯報，多給黨委政府當參謀出主意，確保改革實施方案全面科學，確保環保管理體系高效順暢運行。
建立健全機構編制和干部交流制度是環保部門干事創業的重要保障
環保垂管改革涉及到機構編制的重大調整，涉及到干部隊伍的穩定和切身利益，不可小視。因此建議：
1、各地省廳率先垂范帶好頭起好步，把環保部門是行政機構、使用行政編、列入執法序列三件大事穩固下來。
在省級改革實施方案和“三定”方案中，明確環保部門的性質、身份、地位、領導職數、經費預算基數等，明確內設機構和二級機構的設置、級別、編制數、領導職數和能力建設標準等，明確省環委會辦公室的職責職能和運行機制，明確新設片區機構的性質、級別、編制數和領導職數等等。
2、行政編數在省級統籌時盡量向市縣一線傾斜。
現在市縣兩級行政編制嚴重短缺，縣級執法大隊都是事業單位事業編制，一個縣局行政編只是個位數。對暫時不能滿足的，爭取省市黨委政府高度重視，分期分批逐年解決，特別是市縣兩級人員編制差異性很大，先上收后消化。
3、建立干部縱向和橫向交流機制，用制度化來代替隨意性。
爭取省委出臺政策，每五年交流1次，特別是市縣兩級環保干部能進能出，保持隊伍的流動性，新鮮血液的互動性。省廳探索出臺文件，每3年一次進行內部的上下交流和市與市之間的交流，為干部的素質提升和廉潔安全提供制度安排。
4、積極穩妥地推進人員劃轉，保持隊伍穩定有序。
省級監察隊伍的組建，建議由三方面人員組成，抽調現有市局部分人員、省廳現有部分人員和公開招錄選配部分人員。市級監測站人員整體劃轉省廳，不宜收一批留一批。縣級機關和監測執法人員只調整人員隸屬關系和財政供養關系，全部上收市局管理。其他人員如無編人員、自收自支編制人員、差額撥款編制人員暫維持不變。現系統內部超編混編混崗的清理問題，不要納入這次垂管改革工作中，待改革完成后再逐步理順。
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