2016年11月21日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，系統(tǒng)提出了排污許可制改革的頂層設(shè)計(jì)，明確要求將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，實(shí)現(xiàn)對固定污染源的“一證式”管理，并要求率先在環(huán)境管理最好、發(fā)證問題相對較少的火電、造紙企業(yè)開展排污許可證核發(fā)工作，2017年底前，在全國范圍內(nèi)完成“大氣十條”、“水十條”確定的重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)排污許可證核發(fā)工作。
全面開啟“一證式”監(jiān)管時(shí)代
事實(shí)上，從上世紀(jì)80年代后期開始，各地就陸續(xù)試點(diǎn)實(shí)施排污許可制，大概24萬家企事業(yè)單位領(lǐng)取了排污許可證。汪鍵認(rèn)為，不可否認(rèn)，那個(gè)時(shí)期發(fā)放的排污許可證有初步成效。但總體來看，排污許可制在推動企事業(yè)單位落實(shí)治污主體責(zé)任方面的作用發(fā)揮不突出，環(huán)保部門依證監(jiān)管仍不到位。
相對于老版排污許可證，新版排污許可證不僅內(nèi)容豐富了許多，更重要的是，環(huán)境監(jiān)管將全面進(jìn)入“一證式”管理時(shí)代。
汪鍵說，老版排污許可證差不多都是幾頁紙，現(xiàn)在的則不同，不僅重點(diǎn)企業(yè)排污許可證的副本有一本書那么厚，而且在副本的首頁“排污許可證副本”字樣下還有二維碼。在汪健看來，形式上的變化只是一個(gè)方面，更重要的是環(huán)境監(jiān)管模式的改變，“新的排污許可證制度實(shí)施后，一企一證，環(huán)保執(zhí)法人員進(jìn)行現(xiàn)場檢查時(shí)，到企業(yè)后，只要掃一下副本上的二維碼就可以了。”汪鍵說，掃了二維碼后，企業(yè)的相關(guān)信息，包括生產(chǎn)信息、排污信息、火電行業(yè)煙氣執(zhí)行的什么標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測的要求，排污口位置、排放去向等信息就會立刻顯示出來，執(zhí)法人員可根據(jù)副本上的信息核實(shí)企業(yè)是否存在違法行為。
汪鍵告訴《法制日報(bào)》記者，新的排污許可制使得環(huán)境執(zhí)法更加精細(xì)，更加方便，“一證式”管理的特點(diǎn)更加突出。
所謂“一證式”管理，在汪鍵看來，就是通過排污許可證，推動落實(shí)企事業(yè)單位治污主體責(zé)任，對企事業(yè)單位排放大氣、水等各類污染物進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范和約束，要求企業(yè)持證按證排污，開展自行監(jiān)測、建立臺賬、定期報(bào)告和信息公開，加大對無證排污或違證排污的處罰力度。他說，一企一證、綜合許可，“一證式”管理就是將環(huán)境執(zhí)法檢查集中到排污許可證的監(jiān)管上。
“排污許可證上的要求都是法律要求，企業(yè)拿到排污許可證后就知道該做什么;執(zhí)法人員到企業(yè)檢查，看一下排污許可證也可清楚地判斷出哪方面可能存在問題。”汪鍵說，排污許可證上的每一項(xiàng)內(nèi)容都有相應(yīng)的處罰規(guī)定，包括監(jiān)測、超標(biāo)排放，排放去向不滿足要求，排污口不規(guī)范，企業(yè)不監(jiān)測，弄虛作假等等。他表示，許可證為執(zhí)法人員判斷企業(yè)是否守法提供了大量的參考資料。
排污許可證實(shí)施全國統(tǒng)一編號
根據(jù)國辦發(fā)布的《方案》，排污許可證管理內(nèi)容主要包括大氣污染物、水污染物，以及依法逐步納入的其他污染物，同時(shí)，按行業(yè)分步實(shí)現(xiàn)對固定污染源的全覆蓋。《方案》提出，率先對火電、造紙行業(yè)企業(yè)核發(fā)排污許可證，2017年完成《大氣污染防治行動計(jì)劃》和《水污染防治行動計(jì)劃》重點(diǎn)行業(yè)及產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)排污許可證核發(fā)，2020年全國基本完成排污許可證核發(fā)。
根據(jù)這一要求，環(huán)保部提出，今年6月底前率先在火電、造紙兩個(gè)行業(yè)完成排污許可核發(fā)，同時(shí)在京津冀試點(diǎn)地區(qū)開展鋼鐵、水泥行業(yè)，在海南開展石化行業(yè)排污許可證試點(diǎn)。
除了這些原則要求外，汪鍵還就排污許可證發(fā)放的一些具體細(xì)節(jié)向《法制日報(bào)》記者做了介紹。他說，排污許可證基本上都是由地市一級環(huán)保部門來核發(fā)，同時(shí)，排污許可證實(shí)施全國統(tǒng)一編號。也就是說無論是哪個(gè)省（區(qū)、市），其轄區(qū)內(nèi)企業(yè)所持有的排污許可證都是全國統(tǒng)一編號。
他表示，今年下半年，除了火電與造紙兩個(gè)行業(yè)外，其它13個(gè)行業(yè)也將開始核發(fā)新版排污許可證，同時(shí)，力爭今年年底前，完成重點(diǎn)行業(yè)的發(fā)證，包括煉油、鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)。
將開展無證排污執(zhí)法大檢查
根據(jù)國辦《方案》要求，首次核發(fā)排污許可證后，應(yīng)及時(shí)開展檢查;對有違規(guī)記錄的，應(yīng)提高檢查頻次;對污染嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)加大執(zhí)法頻次與處罰力度，推動去產(chǎn)能工作。現(xiàn)場檢查的時(shí)間、內(nèi)容、結(jié)果以及處罰決定應(yīng)記入排污許可證管理信息平臺。
汪鍵指出，今年是實(shí)施持證排污的第一年。針對火電與造紙行業(yè)排污許可證的核發(fā)以及是否持證排污，環(huán)保部將啟動執(zhí)法檢查。汪鍵說，主要是看這兩個(gè)行業(yè)是否按國務(wù)院要求核發(fā)了新的排污許可證，是否存在無證排污問題。
他透露，針對此次執(zhí)法檢查，近期環(huán)保部將出臺火電、造紙行業(yè)排污許可證執(zhí)法檢查方案，開展無證排污違法行為專項(xiàng)執(zhí)法檢查。
汪鍵指出，通過檢查，最終將企事業(yè)單位排污行為的監(jiān)管執(zhí)法逐步統(tǒng)一到排污許可證的執(zhí)行上。
排污許可制是國際通行做法
排污許可制是一項(xiàng)源于發(fā)達(dá)國家的環(huán)境管理制度。目前，美國、瑞典、挪威、德國、日本等不少國家都實(shí)行了排污許可制度，其中，美國是最早建立排污許可制度的國家之一。
就美國實(shí)施的排污許可制度，環(huán)保部研究機(jī)構(gòu)表示，在20世紀(jì)70年代，美國就實(shí)施了排污許可制度。美國實(shí)施排污許可制度源于清潔水法和清潔空氣法，兩部法律在修訂過程中先后從法律上確立了污水排污許可制度（1972年）和大氣排污許可制度（1990年）。
其中，清潔水法規(guī)定任何從點(diǎn)源向水體排放污染物的行為，不論是否會對受納水體產(chǎn)生污染，都必須獲得排污許可證，并遵守許可證規(guī)定的排放限制標(biāo)準(zhǔn)和污染排放時(shí)間表，否則即屬違法。美國環(huán)保局及州環(huán)保局為許可證發(fā)證部門。
美國的排污許可證同時(shí)滿足多重標(biāo)準(zhǔn)，核心目標(biāo)是水質(zhì)改善。同時(shí)，將許可證作為執(zhí)法的重要依據(jù)，并以違法成本高為原則強(qiáng)制執(zhí)法。
美國清潔空氣法規(guī)定有兩類許可證，即建設(shè)前許可證和運(yùn)營許可證。建設(shè)前許可證主要適用于新建排放源或者現(xiàn)有排放源的改/擴(kuò)建，運(yùn)營許可證管控所有的現(xiàn)有排放源。建設(shè)前許可證從技術(shù)（即空氣質(zhì)量評估模型）和程序（公開和復(fù)議程序）兩個(gè)方面來防止單個(gè)州發(fā)放的許可證影響下風(fēng)向州的空氣質(zhì)量。
環(huán)保部研究機(jī)構(gòu)表示，基于清潔水法和清潔空氣法確立的美國污水排污許可制度和大氣排污許可制度，法律內(nèi)容詳實(shí)，有數(shù)百頁，涉及排污許可證的分類、申請核發(fā)程序、公眾參與、執(zhí)行與監(jiān)管、處罰等具體要求，類似于我國法律、法規(guī)及部門規(guī)章的綜合體。法律下面是《聯(lián)邦法規(guī)》，包括排污許可具體流程及排放標(biāo)準(zhǔn)、最佳可行技術(shù)等技術(shù)層面的詳細(xì)規(guī)定，類似我國各類排放標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范等有機(jī)組合。
據(jù)《法制日報(bào)》記者了解，不僅是美國，歐盟各國的排污許可制也是建立在完備的法律框架基礎(chǔ)上，歐盟各國通過“歐盟工業(yè)排放指令”的框架，搭建了一套完整的排污許可體系，包括完善的聽證、罰款、法律監(jiān)督程序。
新版排污許可證的核發(fā)或只是國家重拳治污的一個(gè)開始，從目前記者掌握的情況來看，各地已經(jīng)陸續(xù)在開始大力度的環(huán)保督察——山東省環(huán)保廳從2017年6月28日至2018年3月31日，開展為期9個(gè)月的大氣污染省級督查；四川省從2017年5月至2018年2月，開展為期10個(gè)月的大氣污染防治專項(xiàng)督查；廣東省環(huán)保廳從2017年6月到2018年2月，開展為期9個(gè)月的大氣和水污染專項(xiàng)督查；而從4月7日，京津冀及周邊28個(gè)城市大氣污染防治開展強(qiáng)化督查。京津冀及周邊重點(diǎn)區(qū)域“2+26”城市(北京市、天津市，河北省石家莊、唐山、保定、廊坊、滄州、衡水、邯鄲、邢臺，山西省太原、陽泉、長治、晉城，山東省濟(jì)南、淄博、聊城、德州、濱州、濟(jì)寧、菏澤，河南省鄭州、新鄉(xiāng)、鶴壁、安陽、焦作、濮陽、開封等26個(gè)城市)的重點(diǎn)大氣污染物排放企業(yè)隨時(shí)面臨限產(chǎn)停產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。
面對各省市18輪次甚至25輪次的強(qiáng)化督查，制革行業(yè)人士憂心忡忡，環(huán)保“大掃蕩”停不下來，多地制革廠或?qū)⒂瓉怼吧澜佟薄?yīng)取得但未取得排污許可證、排污許可證即將到期的企業(yè)需要如何適應(yīng)此變化？企業(yè)隨時(shí)被關(guān)停的風(fēng)險(xiǎn)如何規(guī)避？淘汰或被吞并或改造以滿足要求？應(yīng)該取得排污許可證但未達(dá)到新標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，下一步該如何行動？中小型的制革企業(yè)會大面積限產(chǎn)嗎？一切都是未知，一切或許已知......
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