2016年11月21日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，系統(tǒng)提出了排污許可制改革的頂層設(shè)計(jì)，明確要求將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)固定污染源的“一證式”管理，并要求率先在環(huán)境管理最好、發(fā)證問(wèn)題相對(duì)較少的火電、造紙企業(yè)開(kāi)展排污許可證核發(fā)工作，2017年底前，在全國(guó)范圍內(nèi)完成“大氣十條”、“水十條”確定的重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)排污許可證核發(fā)工作。
全面開(kāi)啟“一證式”監(jiān)管時(shí)代
事實(shí)上，從上世紀(jì)80年代后期開(kāi)始，各地就陸續(xù)試點(diǎn)實(shí)施排污許可制，大概24萬(wàn)家企事業(yè)單位領(lǐng)取了排污許可證。汪鍵認(rèn)為，不可否認(rèn)，那個(gè)時(shí)期發(fā)放的排污許可證有初步成效。但總體來(lái)看，排污許可制在推動(dòng)企事業(yè)單位落實(shí)治污主體責(zé)任方面的作用發(fā)揮不突出，環(huán)保部門(mén)依證監(jiān)管仍不到位。
相對(duì)于老版排污許可證，新版排污許可證不僅內(nèi)容豐富了許多，更重要的是，環(huán)境監(jiān)管將全面進(jìn)入“一證式”管理時(shí)代。
汪鍵說(shuō)，老版排污許可證差不多都是幾頁(yè)紙，現(xiàn)在的則不同，不僅重點(diǎn)企業(yè)排污許可證的副本有一本書(shū)那么厚，而且在副本的首頁(yè)“排污許可證副本”字樣下還有二維碼。在汪健看來(lái)，形式上的變化只是一個(gè)方面，更重要的是環(huán)境監(jiān)管模式的改變，“新的排污許可證制度實(shí)施后，一企一證，環(huán)保執(zhí)法人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，到企業(yè)后，只要掃一下副本上的二維碼就可以了。”汪鍵說(shuō)，掃了二維碼后，企業(yè)的相關(guān)信息，包括生產(chǎn)信息、排污信息、火電行業(yè)煙氣執(zhí)行的什么標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)的要求，排污口位置、排放去向等信息就會(huì)立刻顯示出來(lái)，執(zhí)法人員可根據(jù)副本上的信息核實(shí)企業(yè)是否存在違法行為。
汪鍵告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，新的排污許可制使得環(huán)境執(zhí)法更加精細(xì)，更加方便，“一證式”管理的特點(diǎn)更加突出。
所謂“一證式”管理，在汪鍵看來(lái)，就是通過(guò)排污許可證，推動(dòng)落實(shí)企事業(yè)單位治污主體責(zé)任，對(duì)企事業(yè)單位排放大氣、水等各類污染物進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范和約束，要求企業(yè)持證按證排污，開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)、建立臺(tái)賬、定期報(bào)告和信息公開(kāi)，加大對(duì)無(wú)證排污或違證排污的處罰力度。他說(shuō)，一企一證、綜合許可，“一證式”管理就是將環(huán)境執(zhí)法檢查集中到排污許可證的監(jiān)管上。
“排污許可證上的要求都是法律要求，企業(yè)拿到排污許可證后就知道該做什么;執(zhí)法人員到企業(yè)檢查，看一下排污許可證也可清楚地判斷出哪方面可能存在問(wèn)題。”汪鍵說(shuō)，排污許可證上的每一項(xiàng)內(nèi)容都有相應(yīng)的處罰規(guī)定，包括監(jiān)測(cè)、超標(biāo)排放，排放去向不滿足要求，排污口不規(guī)范，企業(yè)不監(jiān)測(cè)，弄虛作假等等。他表示，許可證為執(zhí)法人員判斷企業(yè)是否守法提供了大量的參考資料。
排污許可證實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一編號(hào)
根據(jù)國(guó)辦發(fā)布的《方案》，排污許可證管理內(nèi)容主要包括大氣污染物、水污染物，以及依法逐步納入的其他污染物，同時(shí)，按行業(yè)分步實(shí)現(xiàn)對(duì)固定污染源的全覆蓋。《方案》提出，率先對(duì)火電、造紙行業(yè)企業(yè)核發(fā)排污許可證，2017年完成《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》重點(diǎn)行業(yè)及產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)企業(yè)排污許可證核發(fā)，2020年全國(guó)基本完成排污許可證核發(fā)。
根據(jù)這一要求，環(huán)保部提出，今年6月底前率先在火電、造紙兩個(gè)行業(yè)完成排污許可核發(fā)，同時(shí)在京津冀試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展鋼鐵、水泥行業(yè)，在海南開(kāi)展石化行業(yè)排污許可證試點(diǎn)。
除了這些原則要求外，汪鍵還就排污許可證發(fā)放的一些具體細(xì)節(jié)向《法制日?qǐng)?bào)》記者做了介紹。他說(shuō)，排污許可證基本上都是由地市一級(jí)環(huán)保部門(mén)來(lái)核發(fā)，同時(shí)，排污許可證實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一編號(hào)。也就是說(shuō)無(wú)論是哪個(gè)省（區(qū)、市），其轄區(qū)內(nèi)企業(yè)所持有的排污許可證都是全國(guó)統(tǒng)一編號(hào)。
他表示，今年下半年，除了火電與造紙兩個(gè)行業(yè)外，其它13個(gè)行業(yè)也將開(kāi)始核發(fā)新版排污許可證，同時(shí)，力爭(zhēng)今年年底前，完成重點(diǎn)行業(yè)的發(fā)證，包括煉油、鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)。
將開(kāi)展無(wú)證排污執(zhí)法大檢查
根據(jù)國(guó)辦《方案》要求，首次核發(fā)排污許可證后，應(yīng)及時(shí)開(kāi)展檢查;對(duì)有違規(guī)記錄的，應(yīng)提高檢查頻次;對(duì)污染嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)企業(yè)加大執(zhí)法頻次與處罰力度，推動(dòng)去產(chǎn)能工作。現(xiàn)場(chǎng)檢查的時(shí)間、內(nèi)容、結(jié)果以及處罰決定應(yīng)記入排污許可證管理信息平臺(tái)。
汪鍵指出，今年是實(shí)施持證排污的第一年。針對(duì)火電與造紙行業(yè)排污許可證的核發(fā)以及是否持證排污，環(huán)保部將啟動(dòng)執(zhí)法檢查。汪鍵說(shuō)，主要是看這兩個(gè)行業(yè)是否按國(guó)務(wù)院要求核發(fā)了新的排污許可證，是否存在無(wú)證排污問(wèn)題。
他透露，針對(duì)此次執(zhí)法檢查，近期環(huán)保部將出臺(tái)火電、造紙行業(yè)排污許可證執(zhí)法檢查方案，開(kāi)展無(wú)證排污違法行為專項(xiàng)執(zhí)法檢查。
汪鍵指出，通過(guò)檢查，最終將企事業(yè)單位排污行為的監(jiān)管執(zhí)法逐步統(tǒng)一到排污許可證的執(zhí)行上。
排污許可制是國(guó)際通行做法
排污許可制是一項(xiàng)源于發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境管理制度。目前，美國(guó)、瑞典、挪威、德國(guó)、日本等不少國(guó)家都實(shí)行了排污許可制度，其中，美國(guó)是最早建立排污許可制度的國(guó)家之一。
就美國(guó)實(shí)施的排污許可制度，環(huán)保部研究機(jī)構(gòu)表示，在20世紀(jì)70年代，美國(guó)就實(shí)施了排污許可制度。美國(guó)實(shí)施排污許可制度源于清潔水法和清潔空氣法，兩部法律在修訂過(guò)程中先后從法律上確立了污水排污許可制度（1972年）和大氣排污許可制度（1990年）。
其中，清潔水法規(guī)定任何從點(diǎn)源向水體排放污染物的行為，不論是否會(huì)對(duì)受納水體產(chǎn)生污染，都必須獲得排污許可證，并遵守許可證規(guī)定的排放限制標(biāo)準(zhǔn)和污染排放時(shí)間表，否則即屬違法。美國(guó)環(huán)保局及州環(huán)保局為許可證發(fā)證部門(mén)。
美國(guó)的排污許可證同時(shí)滿足多重標(biāo)準(zhǔn)，核心目標(biāo)是水質(zhì)改善。同時(shí)，將許可證作為執(zhí)法的重要依據(jù)，并以違法成本高為原則強(qiáng)制執(zhí)法。
美國(guó)清潔空氣法規(guī)定有兩類許可證，即建設(shè)前許可證和運(yùn)營(yíng)許可證。建設(shè)前許可證主要適用于新建排放源或者現(xiàn)有排放源的改/擴(kuò)建，運(yùn)營(yíng)許可證管控所有的現(xiàn)有排放源。建設(shè)前許可證從技術(shù)（即空氣質(zhì)量評(píng)估模型）和程序（公開(kāi)和復(fù)議程序）兩個(gè)方面來(lái)防止單個(gè)州發(fā)放的許可證影響下風(fēng)向州的空氣質(zhì)量。
環(huán)保部研究機(jī)構(gòu)表示，基于清潔水法和清潔空氣法確立的美國(guó)污水排污許可制度和大氣排污許可制度，法律內(nèi)容詳實(shí)，有數(shù)百頁(yè)，涉及排污許可證的分類、申請(qǐng)核發(fā)程序、公眾參與、執(zhí)行與監(jiān)管、處罰等具體要求，類似于我國(guó)法律、法規(guī)及部門(mén)規(guī)章的綜合體。法律下面是《聯(lián)邦法規(guī)》，包括排污許可具體流程及排放標(biāo)準(zhǔn)、最佳可行技術(shù)等技術(shù)層面的詳細(xì)規(guī)定，類似我國(guó)各類排放標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范等有機(jī)組合。
據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》記者了解，不僅是美國(guó)，歐盟各國(guó)的排污許可制也是建立在完備的法律框架基礎(chǔ)上，歐盟各國(guó)通過(guò)“歐盟工業(yè)排放指令”的框架，搭建了一套完整的排污許可體系，包括完善的聽(tīng)證、罰款、法律監(jiān)督程序。
新版排污許可證的核發(fā)或只是國(guó)家重拳治污的一個(gè)開(kāi)始，從目前記者掌握的情況來(lái)看，各地已經(jīng)陸續(xù)在開(kāi)始大力度的環(huán)保督察——山東省環(huán)保廳從2017年6月28日至2018年3月31日，開(kāi)展為期9個(gè)月的大氣污染省級(jí)督查；四川省從2017年5月至2018年2月，開(kāi)展為期10個(gè)月的大氣污染防治專項(xiàng)督查；廣東省環(huán)保廳從2017年6月到2018年2月，開(kāi)展為期9個(gè)月的大氣和水污染專項(xiàng)督查；而從4月7日，京津冀及周邊28個(gè)城市大氣污染防治開(kāi)展強(qiáng)化督查。京津冀及周邊重點(diǎn)區(qū)域“2+26”城市(北京市、天津市，河北省石家莊、唐山、保定、廊坊、滄州、衡水、邯鄲、邢臺(tái)，山西省太原、陽(yáng)泉、長(zhǎng)治、晉城，山東省濟(jì)南、淄博、聊城、德州、濱州、濟(jì)寧、菏澤，河南省鄭州、新鄉(xiāng)、鶴壁、安陽(yáng)、焦作、濮陽(yáng)、開(kāi)封等26個(gè)城市)的重點(diǎn)大氣污染物排放企業(yè)隨時(shí)面臨限產(chǎn)停產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。
面對(duì)各省市18輪次甚至25輪次的強(qiáng)化督查，制革行業(yè)人士憂心忡忡，環(huán)保“大掃蕩”停不下來(lái)，多地制革廠或?qū)⒂瓉?lái)“生死劫”。應(yīng)取得但未取得排污許可證、排污許可證即將到期的企業(yè)需要如何適應(yīng)此變化？企業(yè)隨時(shí)被關(guān)停的風(fēng)險(xiǎn)如何規(guī)避？淘汰或被吞并或改造以滿足要求？應(yīng)該取得排污許可證但未達(dá)到新標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，下一步該如何行動(dòng)？中小型的制革企業(yè)會(huì)大面積限產(chǎn)嗎？一切都是未知，一切或許已知......
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