發源于上世紀70年代中期的美國，是一種基于市場的節能新機制，即由專業的節能服務公司與用能單位簽訂合同，為其提供節能項目用能狀況的診斷、設計、融資、改造、施工、設備采購、安裝調試、運行管理、人員培訓、節能量測量和驗證等服務并保證節能量或節能率，用能單位保證以節能效益向節能服務公司支付項目投資和合理利潤的市場化節能機制。
合同能源管理作為一種先進的能源管理模式，在國外的發展只有20多年的歷史，但發展迅速，特別是在美國、加拿大、歐洲和日本等國家或地區，已發展成為一種新興的節能產業。然而，合同能源管理在我國的發展卻并不順利，主要問題包括融資困難，現行財務管理制度對其發展存在一定的障礙，信譽體系不完善等等因素。從稅收的角度來看，現行的關于合同能源管理的稅收政策雖然更多偏向鼓勵性，但在實施過程中卻存在不少問題。“營改增”之后，矛盾更加凸顯，導致稅收優惠無法真正落實，國家的扶持力度未能真正體現。
合同能源管理免稅政策銜接不當，是“營改增”帶來的首要問題。根據《財政部、國家稅務總局交通運輸業和部分現代服務業營業稅改征增值稅試點實施辦法》(財稅〔2011〕111號)，合同能源管理項目服務收入應按照研發和技術服務改征增值稅。而《財政部、國家稅務總局關于促進節能服務產業發展增值稅、營業稅和企業所得稅政策問題的通知》(財稅〔2010〕110號，以下簡稱110號文件)規定，對符合條件的節能服務公司實施合同能源管理項目，取得的營業稅應稅收入，暫免征收營業稅。按照“營改增”試點政策，節能服務公司仍可就該服務享受有關增值稅稅收優惠，即取得的增值稅應稅收入，暫免征收增值稅。但是“營改增”后，節能服務公司的客戶會要求其開具增值稅專用發票，而享受免征增值稅政策是不能開具增值稅專用發票的，此類前后政策的銜接不當導致企業難以取舍，無法真正享受到稅收優惠。
節能設備無償轉讓的增值稅收入如何認定，是“營改增”帶來的另一個問題。由于合同能源管理在我國屬于新興產業，相關稅收政策比較籠統，在許多方面的規定乍看沒有問題，但稅務部門真正實施起來卻存在爭議。例如，基于市場運作的節能服務公司為客戶提供的合同能源管理服務，包括通過面向全社會的采購以及為客戶優選節能設備。節能服務公司在合同結束后，有些設備是無償轉讓給用能單位的，事實上設備的價款已于合同服務費中收回，這樣無償轉讓在增值稅上是否不再視同銷售仍然存在爭議。110號文件規定：節能服務公司實施符合條件的合同能源管理項目，將項目中的增值稅應稅貨物轉讓給用能企業，暫免征收增值稅。根據此規定，若將節能設備無償轉讓視同銷售，應該免征增值稅，但是涉及節能服務單位購入的設備需做進項轉出，此種處理方法必然也會加重企業的納稅負擔。
目前，我國是世界上僅次于美國的第二大能源消費國，也是能源效率較低的國家，總體能源利用率為33%左右，比發達國家低約l0個百分點，合同能源管理是我國完成節能降耗任務的重要舉措，也是國家重點扶持的重要項目，理應進一步完善相關稅收政策，助推其快速、健康發展。特別是在“營改增”之后，應該對現行稅收政策進行適當調整，給予相關企業更切實的政策扶持。
十八大報告中提出，要“大力推進生態文明建設，堅持節約資源和保護環境的基本國策”。對合同能源管理項目服務收入免征增值稅，是這一基本國策在實踐中的具體反映。但是，目前的免征增值稅規定導致企業在享受稅收政策優惠與滿足客戶要求開具增值稅專用發票之前難以取舍，無法真正體現稅收優惠對節能服務公司的政策扶持作用。因此，建議對合同能源管理項目服務收入實行增值稅即征即退政策，以解決這一矛盾，幫助合同能源管理項目進一步推廣。
同時，還應該進一步細化現行的有關合同能源管理的稅收政策。例如，上文提到的節能服務公司在合同結束后，將相關設備無償轉讓給用能單位的收入(設備費用已在合同能源管理服務中收回)，建議在增值稅上不再視同銷售，使得其購入時抵扣的進項不需再作轉出處理，以便更好地為節能、用能企業減輕稅收負擔，促進該項業務的發展。
另外，由于合同能源管理在我國仍是一個新的領域，稅務機關應多關注該產業鏈上的相關企業，做好調研工作，一方面切實落實好政策優惠，另一方面解決企業在稅收方面遇到的問題，并做好相關的政策效應分析，及時完善相關政策。（作者單位：江蘇省無錫市國稅局一分局）
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